Gestión de portafolios en entidades públicas peruanas

MBA Bezir Chamorro, Rudy; Magister Rodríguez, José Carlos; y Dr Cusnick, Uwe

Congreso Internacional del PMI Tour Cono Sur 2013 (Lima – Perú)


Introducción

Los estudios del PMI muestran que una gestión de portafolios de proyecto (GPP) altamente efectiva permite  alcanzar los objetivos estratégicos (OE) en 77% de los casos (PMI White Paper 2013). Si la GPP es el conjunto de procesos que permiten escoger los proyectos correctos y trabajar estos correctamente para alcanzar los OE de una organización, o siguiendo otra definición, siempre tendremos los OE al centro de la GPP. Este efecto positivo puede ser mitigado por el grado de madurez, la definición de los OE o el tipo de actividad de la organización. Por esta razón, autores como Martinsuo muestran que las particularidades de las instituciones públicas, tales como  los objetivos políticos (OP), pueden disminuir las performances de la GPP. En la realidad un ente estatal tiene que responder a objetivos políticos sectoriales, partidarios, programáticos e incluso coyunturales, que cambian las performances de  su gestión de portafolios.

En estructuras orgánicas públicas solemos tener, en sus unidades de línea, una Dirección General (DG) que tiene OP de mediano y largo plazo, que se encuentran en sus planes sectoriales o documentos equivalentes, así como proyectos relacionados con el funcionamiento del mediano y corto plazo. Si bien todos los proyectos hacen parte del portafolio, conjunto de proyecto y programas administrados dentro de la DG, solo algunos hacen parte de programas. En este sentido si un programa es un conjunto de proyectos relacionas para alcanzar uno o varios  objetivos específicos, podemos decir que un programa dentro de una entidad pública tiene que responder a un objetivo político específico.

Este paper muestra la teoría y ejemplos empíricos de la elaboración de una unidad de GPP en instituciones peruanas mediante la relación de las políticas con los programas y el uso de un software en GPP. Veremos la definición de OE, sus indicadores, la priorización de ideas, los procesos y el seguimiento a los indicadores según el avance de los proyectos y los ejemplos empíricos del Ministerio del Ambiente del Perú (MINAM) así como dos otras instituciones. Estas dos instituciones permanecerán anónimas ya que se encuentran en periodo de implementación de metodologías.

Políticas públicas, objetivos estratégicos e indicadores: MPP

La administración pública tiene como fin implementar los objetivos  fijados en las políticas públicas y una modalidad para conseguir este fin es la gestión por proyectos.  El desafío consiste en traducir las políticas públicas en objetivos de proyectos, implementar los proyectos en el tiempo planificado, con una buena relación costo/beneficio (eficiencia) y alcanzar los objetivos definidos del proyecto (efectividad). Durante la ejecución y ex post se tiene que comprobar que el proyecto contribuye a la realización de política como fue previsto. En la administración se utiliza para este fin la planificación por objetivos plasmada en la Matriz de Planificación del Proyecto (MPP).

De políticas públicas a indicadores de proyecto

La MPP contiene un objetivo superior que vincula el proyecto directamente con la política y su deducción que es el objetivo del proyecto mismo. En este sentido la gestión de portafolios/programas permite una relación directa entre los objetivos políticos y los objetivos de proyecto.

Ilustración 1: Objetivos Políticos y Objetivos Estratégicos

 Esto funciona gracias a una etapa intermedia que transcribe los objetivos políticos en objetivos generales y objetivos específicos de programa a mediano y largo plazo. La primera ilustración muestra un ejemplo teórico de la transcripción. Cada uno de los objetivos específicos del programa tiene que tener sus propios indicadores, medios de verificación e hipótesis.

La metodología que permite concretizar las ideas políticas radica en la deducción de los objetivos estratégicos y de los proyectos  de la política, su traducción en los indicadores, su modelaje en el sistema digital para poder monitorear el avance del proyecto y evaluar la contribución del proyecto durante y ex post de su implementación a la realización de la política. Gracias a la plataforma PPM Sciforma 5 podemos configurar todo tipo de indicadores cuantificable y distribuirlos en el tiempo, compararlos con sus versiones y alertar a los usuarios de las desviaciones.

La elaboración de esta superestructura planificadora necesita, además de una buena metodología, el compromiso entre los intereses de los diversos  stakeholders, de los diferentes  temas dentro de la misma institución pública (sectores e incluso diferentes niveles de gobierno), así como con otros actores clave.

Ilustración 2: Objetivos Políticos y Matriz de Planificación de Programa

 Además para el estado, y tomando en cuenta la transversalidad institucional de varios temas políticos, es crucial definir la institución y persona responsable de portafolio de los proyectos. Lo recomendable en este caso es tener una Unidad de gestión de Portafolios (UGP) directamente subordinada a la máxima autoridad de la organización, el Ministro o un Viceministro en el caso de un sector de nivel nacional; esto es sumamente importante ya que las Direcciones Generales (DDGG) deberían concentrar su trabajo en los campos de la política y normatividad mientras que una oficina de proyectos enfatiza su acción en la ejecución de las iniciativas. Siguiendo este modelo la GPP entra directamente en el desarrollo institucional y en la estructura estándar actualmente más extendida dónde se reparta la gestión de los proyectos entre UGP y las DDGG. Establecer en este contexto organizacional una UGP es entrar profundamente en la estructura de la organización y sus procesos. La ilustración 1 muestra la ubicación de la UGP dentro del proceso de toma de decisiones funcionales de una institución.

En otras palabras, la condición previa para la implementación del software de gestión del GPP es la  adecuada planificación y ubicación de la unidad que lleva este cambio organizacional. Cumplidos estas precondiciones se puede modelar y adaptar el software de GPP.

El caso empírico del Minam

La Secretaria Técnica de la Comisión de Gestión de Proyectos (ST-CGP) viene trabajando para modelar una traducción de la Política Nacional del Ambiente en un sistema que incluye el seguimiento de programas y proyectos. La siguiente ilustración muestra una síntesis de los lineamientos estratégicos vigentes en materia ambiental.

Ilustración 3: Relación del marco estratégico del MINAM

Dentro de esta perspectiva el MINAM ha estructurado sus proyectos dentro de programas como el programa Nacional de Gestión de Manejo de Residuos Sólidos (RRSS), el programa Nacional de Conservación de Bosques, entre otros. Cada uno de estos programas tiene un objetivo general definido, resultados e indicadores basados en supuestos cuantificables, así como un financiamiento definido. No se debe olvidar que en el caso del estado peruano hablamos de diferentes tipos de proyectos  que tienen sistemas de gestión bien propios.

Ilustración 4: Modalidades de gestión de proyectos en la gestión de residuos sólidos

Dentro de cada programa existen varios proyectos que responden al objetivo global pero que se pueden  diferenciar según varias tipologías. Algunos proyectos se pueden dividir en función  del rol del MINAM (Asesor/Supervisor, Gestor o Gestor/Ejecutor), otros según la fuente cooperante, etc… Si bien los proyectos pueden ser de plena financiación nacional o de inversión pública (financiamiento nacional, de cooperación financiera o de fuente de financiación mixta), todo proyecto  tienen que pasar por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y en otros casos por el sistema de gestión de la cooperación técnica, que es heterogéneo ya que responde a las políticas de los cooperantes. El objetivo de la ST-CGP es el de homogenizar los diferentes sistemas de gestión. Para cumplir esta función la ST-CGP funge el rol de una UGP. En el caso específico del programa de RRSS tenemos 31 proyectos que benefician a 31 ciudades. En la ilustración 4, se puede observar que existe una Unidad Ejecutora del Programa (UEP) del programa de RRSS que dirige tres proyectos (1, 2 y 3) en los que el sector tiene el rol de ejecutor: la conducción estratégica y operativa, la administración de los recursos está en manos del sector; mientras que hay un proyecto (N) en el que tiene el rol de gestor i.e. que solo tiene la conducción estratégica y operativa ya que la implementación esta fuera del sector.

 De las ideas a la gestión de programas

Una vez que la Matriz de Planificación de Programa ha sido plasmada tenemos que llevarla al nivel de los proyectos operacionales. Los proyectos de un programa son uno de los espacios en el que se concretizan las ideas de las políticas sectoriales. Cada uno de estos proyectos tiene que responder a uno o más objetivos específicos del programa y por ende a los indicadores del programa.

Ilustración 5: Objetivos Políticos y Matriz de Planificación de Proyecto

Ilustración 5: Objetivos Políticos y Matriz de Planificación de Proyecto

Como vemos en la ilustración 5, el Programa 1 está compuesto por X proyectos cada uno de estos teniendo un objetivo general pero siempre respondiendo a OE e indicadores del programa. La suma de los indicadores de proyecto debe ser igual a los indicadores de los OE del Programa. En resumen los proyectos son uno de los medios más importantes para llegar a cumplir los objetivos políticos.  Los proyectos a su vez son un resumen de componentes articulados divididos en actividades. La Estructura de descomposición del trabajo (EDT) puede llegar a la asignación de los recursos en tareas operacionales.

Selección de los proyectos según los OE del Programa

En toda gestión de portafolio, en las entidades públicas también se puede hacer una valorización de las nuevas iniciativas. En la siguiente imagen vemos como las nuevas iniciativas pueden pasar a 4 estados: idea para un nuevo proyecto, un caso de negocio, pasar directamente a un programa/proyecto o ser rechazada.

Ilustración 6: Selección de Ideas de proyecto

Ilustración 6: Selección de Ideas de proyecto

Si la iniciativa es pertinente, y distinta a todo proyecto existente, se crea una nueva idea de proyecto. Las nuevas ideas de proyecto van a ser clasificadas según los criterios clásicos que están definidos en el sistema nacional de inversión pública (SNIP), como el Valor Actual Neto (VAN) o el  Retorno Sobre la Inversión (RSI), criterios de la cooperación financiera. En el caso de la cooperación técnica se emplean criterios como la rentabilidad social, sostenibilidad ambiental  así como  también la rentabilidad política. Esta identificación de los objetivos e indicadores de programa va a ser uno de los ejes principales para la selección de los nuevos proyectos. Las entidades públicas pueden hacer una selección entre todas las ideas de proyectos basándose en estos criterios. Eventualmente las iniciativas pueden pasar directamente a ser un caso de negocio/proyecto objetivo. Para este efecto las iniciativas tienen que tener una fuente de financiamiento claramente definida. Si la iniciativa se puede identificar a un proyecto existente, esta puede convertirse en una solicitud de cambio (para mejorar o reducir riesgos de un proyecto existente) y excepcionalmente, si existe una fuerte voluntad política, así como recursos para el financiamiento, una iniciativa puede ser un nuevo proyecto

Casos empíricos de la selección de ideas en el estado peruano

Dentro de entidades públicas puede practicarse la selección de ideas para contribuir a un portafolio, programa o proyecto existente o para generar un nuevo proyecto. En el caso del MINAM existe un proceso específico para la generación de ideas que puede ser distinto al de otra institución pública. En la ilustración 7 vemos los procesos en Sciforma 5. A la izquierda observamos el del MINAM y a la derecha el de otra entidad peruana anónima. En el caso del MINAM, los formularios de identificación de las ideas muestran la relación directa entre el Plan nacional del Ambiente, sus pilares y la clasificación de la idea.

 

Ilustración 7: Procesos de creación de proyecto en MINAM y otra entidad pública con Sciforma

Una vez que el proceso está definido y los criterios de selección son estandarizados, según los objetivos internos, se puede pasar a la clasificación y toma de decisión. En la siguiente ilustración vemos 2 casos de criterios de selección en la administración peruana usando gráficos de burbuja.

Ilustración 8: Gráficos de burbuja con los criterios de selección de ideas en 2 entidades peruanas

Monitoreo y seguimiento de los OE del programa

Hemos visto como la GPP en entidades públicas nos permite planificar programas y proyectos para cumplir los objetivos políticos pero la buena estructuración de los proyectos y los indicadores nos permiten también hacer un seguimiento y cumplir los compromisos políticos.

Un seguimiento según los tipos de indicadores

El seguimiento del portafolio o programa va a depender de la lógica de planificación. Podríamos tener un sistema de seguimiento con una hipótesis de impacto o con una lógica de suma por niveles.

Ilustración 9: Ejemplo de seguimiento de los OE del programa por lógica de suma

La hipótesis de impacto ocurre cuando el Programa llega a realizar los objetivos de la política con sus productos siendo estos para el proyecto sus efectos o impactos. En otras palabras, el input se transforma en output en un proceso que pone un valor agregado y utiliza para esto recursos (dinero, RRHH etc.); aquí termina el dominio del proyecto y empieza la hipótesis; con este producto se espera alcanzar este efecto y luego un impacto (en la MPP el Objetivo del Proyecto y el Objetivo Superior).  En resumen los proyectos tienen la misma lógica respecto a su nivel superior que es el programa.

La lógica de suma: Se desglosa el nivel de los productos del Programa a los proyectos. En la siguiente ilustración vemos un ejemplo de lógica de suma. Al completar la “Actividad 1” del “Proyecto 1”, nuestro indicador X del OE del programa avanza en un 16%. En algunos casos se puede observar una relación directa entre el avance de las tareas operacionales y el indicador del OE del programa. En otros casos, como en los casos de indicadores como entregables,  los avances solo se pueden ver en un nivel más alto, llegando incluso al nivel de proyecto.  En función del tipo de indicador de los OE del programa, un nivel del EDT nos permite satisfacer un indicador.

El seguimiento en el estado peruano

En el MINAM se ha definido una configuración en la que los programas tienen identificadas las fuentes de financiamiento, indicadores en resultados y productos. La décima ilustración nos muestra una imagen de este espacio de trabajo adaptado al Programa de RRSS.

 

Ilustración 10: Espacio de trabajo de la gestión de programas en el MINAM

Ilustración 10: Espacio de trabajo de la gestión de programas en el MINAM

El seguimiento en las entidades que practican correctamente la gestión de portafolio pasa por poder observar indicadores globales (a nivel de programa) y poder identificar la causa de un desfase con respecto a la planificación a un nivel más detallado. La siguiente ilustración nos muestra dos ejemplos de alertas sobre los avances de los proyectos pertenecientes a dos programas. Podemos ver como un sistema bien articulado explicita (reportes en tiempo real y correos automáticos) desviaciones sobre el avance de los resultados y productos al mismo tiempo que muestra desfases en costos, recursos y tiempos.

Ilustración 11: Reportes con indicadores de resultados

Ilustración 11: Reportes con indicadores de resultados

Conclusión

Hemos visto como algunas entidades peruanas logran llevar una gestión de portafolio que les permite alinear los programas con las políticas nacionales, de este modo en cada uno de los proyectos se identifican los objetivos específicos, resultados, indicadores seleccionar sus ideas y hacer un seguimiento de alto nivel para conseguir lo esperado. Este tipo de organización y de sistema permiten mejorar las performances de las instituciones públicas y por ende mejorar los resultados para la población. Si bien Perú sigue teniendo que mejorar mucho su funcionamiento estatal para llevar a bien sus proyectos, el The Global Competitiveness Report califica a Perú en el puesto 105 de 144 países en instituciones, tenemos ejemplos de entidades que buscan mejorar su planificación y control de proyectos. En otras palabras, una buena metodología en GPP permite beneficiar a más peruanos.

Referencias y Apéndices
  • Cusnick, U & Rodriguez, JC (2013). Gestión de proyectos del sector ambiental peruano. Boletín Informativo de la Red Sectorial GADeR-ALC, No. 12 Julio 2013. Bonn, Eschborn. GIZ GmbH.
  • Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (1997). ZOPP Objectives-oriented Project Planning A planning guide for new and ongoing projects and programmes. Unit 04, Strategic Corporate Development
  • Klaus Schwab (2013). The Global Competitiveness Report 2012–2013. World Economic Forum
  • Martinsuo, M & Perttu, D.  (2002). Public sector requirements towards project portfolio management. Main PMI Research Conference 2002. Proceedings, p. 361-370. Project Management Institute
  • Norrie, J (2006), Improving results of project portfolio management in the public sector using a balanced strategic scoring model, Professional Doctorate, School of Property, RMIT University.
  • Project Management Institute (2013). The Standard for Portfolio Management — Third Edition. Newtown Square, PA: Project Management Institute,  Philadelphia.
  • Project Management Institute (2013). The View From Above: The Power of Portfolio Management. White paper,  Philadelphia.
  • Project Management Institute (2000). A guide to the project management body of knowledge (PMBOK®) (2000 ed.). Newtown Square, PA: Project Management Institute. Smith, J., Jones, J.P. & Brown, H. (1990) These are our stories. Harcourt Brace: Philadelphia.